Неконструктивная правовая асимметрия: новые поправки к закону о туризме увеличат долю «серых» компаний на рынке

Ассоциация туроператоров (АТОР) направила в Минэкономразвития РФ письмо, в котором говорится о последствиях принятия поправок в отраслевой закон, меняющих ключевое его положение – определение турпродукта. Как считают эксперты в АТОР, их принятие может повлечь за собой  существенные изменения в сложившейся структуре рынка: финансовая нагрузка на добросовестных игроков рынка возрастет, а «серых» и «черных» игроков может стать только больше. 

Письмо АТОР – официальный отзыв Ассоциации на проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту федерального закона № 587614-8 «О внесении изменений в статьи 1 и 31 федерального закона ФЗ-132 «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации».

В письме, адресованном директору департамента Минэка Георгию Груше, ассоциация выразила серьезные опасения по поводу предлагаемых нововведений. Письмо обсуждалось со всеми членами Президиума АТОР и является согласованной позицией отраслевого сообщества.

В действующем законе он определяется как «комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта». То есть турпродукт – это когда турист покупает пакетный тур с авиа-, автобусной, железнодорожной или морской (речной) перевозкой.

Данное определение устраивает все сегменты рынка, является устоявшимся и долгие годы обеспечивает правовую стабильность  в отрасли. Вместо этого определения новыми поправками в уже прошедший первое чтение законопроект, предлагается совсем другое.

Формулировку «турпродукта» (читай «пакетного тура») хотят сделать разной для внутреннего и выездного туризма. Для выездного туризма оставить «перевозку + размещение». А вот для внутреннего заменить на принцип «размещение (отель) + любая другая услуга» (например, трансфер или экскурсия и прочее).

«Два определения одного понятия, основополагающего для всей отрасли, нарушит концепцию действующего законодательства и неизбежно повлечет множество трактовок, создавая правовую неопределенность», – отмечается в письме АТОР.

Как уже говорилось выше, согласно поправкам Минэкономразвития, под новое определение «турпродукта» попадет даже размещение в гостинице с одной дополнительной услугой (например, трансфером), если они оформлены на одно лицо и в один период. Это автоматически увеличит зону ответственности туроператоров, включая сегменты внутреннего и въездного туризма.

Кстати, в действующей версии закона о туризме указано, что в случае, если иными нормативными актами определяется, что ответственность за услуги, входящие в турпродукт, несет лицо, их оказывающее, то туроператор остается ответственным перед потребителем только «в пределах своей компетенции».

Вносимые поправки предполагают изменение этой нормы, а это ведет к дублированию обязательств и новой необоснованной нагрузке на туроператорские компании, расширяя (а не сужая) их зону ответственности.

«Увеличение ответственности туроператоров в сфере внутреннего и въездного туризма представляется не обоснованным, и не продиктовано бизнес-процессами, возникающими в процессе формирования туристского продукта», – говорится в отзыве АТОР на поправки к законопроекту.

При предлагаемом «новом» определении внутреннего турпродукта, гостиницы и иные средства размещения, формирующие точно такие же пакеты (например, «отель + трансфер»), как туроператор, сами получать статус туроператора (входить в реестр туроператоров, оформлять фингарантии, вносить каждый тур в «Электронную путевку» и пр.) не обязаны. А это, как констатируют в АТОР, явным образом нарушает баланс отраслевого регулирования.

Также эксперты АТОР уверены, что предлагаемые ведомством  поправки приведут к росту объемов нелегального и «серого» предпринимательства. Они могут повлечь за собой увеличеник количества «серых» схем на рынке.

«Предполагаем, что одним из весьма вероятных сценариев развития событий после изменения базового определения будет увеличение количества случаев незаконного предпринимательства, несущего риски оказания некачественных услуг. Если целью изменений базового определения является борьба с нелегальным предпринимательством и, соответственно, увеличение налоговых отчислений в бюджеты разного уровня, то у экспертов отрасли есть обоснованные сомнения, что результат внесенных изменений не окажется прямо противоположным», – говорится в направленном письме АТОР в адрес Минэкономразвития.

Получается что компании, которые бы могли формировать турпродукт в сфере внутреннего туризма, будут просто всячески избегать регистрации в реестре туроператоров и взятия на себя соответствующих (расширенных) обязательств. А часть действующих компаний, возможно, и откажется от такого статуса.

«Предложенное определение туристских услуг также нуждается в существенной проработке, т.к. включает «услуги туроператоров и турагентов», в то время как такие услуги не закреплены в понятийном ряду ФЗ-132», – подчеркивают представители туристического сообщества.

Предлагаемое определение внутреннего турпродукта очевидным образом потребует от турагентств, которые реализуют своим клиентам отели с доп. услугами, регистрироваться в качестве туроператоров. И совершенно ясно, что они делать этого не будут просто по финансовым мотивам.  Даже с учетом всех оговорок в законопроекте, новые требования усложнят взаимодействие всех участников рынка, подчеркивается в письме.

Изменение определения «турпродукта» в сторону его расширения неизбежно потребует корректировки десятков подзаконных актов, отмечают в Ассоциации туроператоров. Это может привести к неразберихе и неопределенности на туристическом рынке в течение продолжительного времени.

Ассоциация туроператоров отмечает, что если главная цель изменений — борьба с нелегальным бизнесом, то она вряд ли будет достигнута. Вместо этого в результате принятия поправок лишь вырастет административная и финансовая нагрузка на добросовестных игроков рынка. Общее мнение компаний-членов АТОР: не менять действующее понятие турпродукта.

В письме также подчеркивается, что отраслевое сообщество не участвовало в разработке поправок, что привело к их фактической оторванности от реальных бизнес-процессов.

«Считаем, что предлагаемые изменения…. не проработаны и не согласованы с участниками туриндустрии, в первую очередь – с туроператорами. Отраслевому сообществу не ясна цель внесения изменений в определение турпродукта, которое является основополагающим для индустрии и многих нормативных правовых актов. При формировании предложений не проведена оценка степени влияния изменений на туротрасль, не просчитана финансовая выгода для туроператоров от налоговой льготы (НДС по ставке ноль), которая может оказаться несоизмеримо ниже, чем совокупные потери, особенно для туроператоров внутреннего и/или въездного туризма», – говорится в направленном документе. ​

АТОР просит Минэкономразвития учесть мнение крупнейших туроператоров России и доработать документ.  Предложенные поправки пока не прошли оценку регулирующего воздействия, так что окно для изменений есть. Исполнительный директор АТОР Майя Ломидзе подчеркнула, что АТОР готова совместно с Минэкономразвития доработать поправки, в том числе путем создания экспертной группы из представителей турбизнеса и отраслевых юристов.